转载《北京青年报》

今年的政府工作报告提出依靠改革激发市场主体活力，推进要素市场化配置改革，激活各类要素潜能。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明，上会带来的建议包括推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化改革，其中提到加快土地资源配置市场化步伐，深化土地制度改革建立农民脱贫长效机制等。

北青报：今年您提出的关于深化土地制度改革建立农民脱贫长效机制的建议，能否具体阐述一下？

蔡继明：首先要强调的是，农民脱贫是长期任务。2020年是我国脱贫攻坚收官之年。中国目前还有52个贫困县大约500万贫困人口，根据以往四年脱贫攻坚的成绩，年内脱贫攻坚的目标任务是有望如期完成的。但要考虑远近两个因素对农民脱贫的影响：一是农村居民的人均收入一半左右来自农民进城务工的收入，而月平均工资近4000元的2.9亿农民工，近半年来乃至全年受疫情影响，许多人会处在失业和半失业状态，其收入减少必定会严重影响那些未纳入绝对贫困人口的农村居民。二是自2015年开始的脱贫攻坚所要消除的还仅仅是实现“两不愁三保障”的绝对贫困人口，若参照世界银行的中高收入国家贫困标准，则原有脱离绝对贫困的农民极有可能又会成为相对贫困人口。

我国城乡居民的收入差距很大程度上来源于财产收入差距，农民最重要的财产是宅基地。我国农村集体建设用地19万平方公里，是城镇建设用地的两倍以上，其中70%是宅基地。而由于近3亿农民进城务工，2.3亿农民工及其家属已成为城镇常住人口，大量住房和宅基地处在闲置状态。现行制度和政策限制了农村宅基地只能在集体经济组织内部转让，禁止城镇居民到农村买房和租地建房，堵塞了农民获得财产收入的渠道。从长远来看，赋予农村宅基地与城市宅基地同等的权利，扩大其流转的范围，并允许以宅基地使用权抵押贷款，可以形成农民脱贫的一种长效机制。

北青报：您在2019年两会对《土地管理法修正案（草案）》提出修改建议，允许农村闲置的宅基地转换成工业、商业等经营性建设用地并在符合城乡统一规划的前提下进入城乡统一的建设用地市场，是吗？

蔡继明：直接将农村闲置的宅基地转换成工业、商业等经营性建设用地并在符合城乡统一规划的前提下进入城乡统一的建设用地市场的建议，并没有被《土地管理法》修正案（草案）采纳，修正后的《土地管理法》有相关规定，不仅农民闲置的宅基地不能直接入市，即使经土地利用总体规划、城乡规划调整确定为工业、商业等经营性用途，也不能由农户自主出让、出租。但第六十二条又“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。事实上，如果农民闲置的宅基地只能有偿退还给集体或只能在集体内部转让，是很难做到盘活利用的。

北青报：长期没有破题的症结在哪里？

蔡继明：农村宅基地制度改革之所以举步维艰，很大程度上是由于受到一些传统思维惯性的束缚，认为农村宅基地是集体成员的一种福利，农村宅基地流转会“侵害农民权益，诱使城市资本下乡搞房地产开发、建别墅、大宅院；农村宅基地流转会导致农民流离失所；农村宅基地流转会阻断农民工回乡之路；农村宅基地流转会扰乱房地产市场”等等。实际上，根据中共中央国务院有关农村宅基地制度改革的一系列文件精神，上述担忧是根本不必要的。

在近几年的改革试点过程中，对宅基地制度的改革做了许多有益的探索和尝试。例如，村集体经济组织成立理事会，由理事会自主分配宅基地；改福利分配为超标宅基地有偿取得使用，还可以竞标取得；承认宅基地使用权继承取得，废除“一户只准拥有一处面积符合省定标准的宅基地”的法令限制，改用价格机制来促使农民节约使用宅基地；允许宅基地使用权跨村、跨镇有偿流转，并提出“共享村庄”的概念，允许外村人在村内取得宅基地，建房定居。当务之急是对这些已经被实践证明是切实可行的成功经验加以总结并通过修法在全国普及。

北青报：《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》近期发布，如何解读其中的改革措施？

蔡继明：2013年中共十八届三中全会做出全面深化改革若干重大问题的决定，其中特别强调要让市场在资源配置中起决定性作用。我曾在学术文章、研讨会上多次批评这种观点，强调土地是财富之母，是最重要的经济资源之一，市场决定资源配置，土地资源不能例外。在中共中央国务院强调要实行市场化配置的生产要素中，土地被列为五大要素之首，凸显了深化土地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，全面推进土地资源配置市场化的重要性、必要性和迫切性，同时也是对土地资源例外论的一个彻底否定。

北青报：在贯彻落实上有什么建议？

蔡继明：要在城乡土地产权同权化和资源配置市场化两个方面同时推进土地制度改革。一是要赋予农村集体土地与城市国有土地同等的权利，允许集体土地所有权人设立建设用地使用权，赋予农村住宅建设用地用益物权和担保物权，允许在集体所有的土地上推进城中村的改造。二是要取消对特超大城市人口规模的限制，将原来财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策中新增建设用地的供给，与常住人口的增长挂钩。取消相关部门每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标，按照市场决定土地资源配置的要求，由地方政府和农村集体经济组织自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区，允许和鼓励增减挂钩指标跨地区交易。

北青报：政府工作报告提到常住人口城镇化率首次超过60%，如何进一步提升城镇化率？

蔡继明：常住人口城镇化率超过了60%，但仍处在未达到70%的加速期。我国的户籍人口城镇化率只有44.38%，被统计为城镇常住人口的近2.3亿农民工及其家属没有城镇户籍，还有很多人住在建制镇。中国作为已经进入工业化后期和中高收入的国家，城市化水平还有待大幅度提高。

在现有的基础上，要进一步加快城镇化速率，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，要尽快解决已经进城务工定居的农民工及其家属户籍问题，还要降低农民工进城落户的门槛，吸引更多的农业转移人口市民化。其次，要提高城市化的质量，不断完善城市基础设施，提高公共服务水平，吸引更多的镇民转化为市民。

北青报：政府工作报告提到要深入推进新型城镇化，发挥中心城市和城市群综合带动作用。那么，大城市的发展应该注意些什么？

蔡继明：人口向大城市、特大城市和超大城市集聚，是国际城市化进程中的普遍现象。城市群是城市化发展到一定阶段普遍出现的发展模式，以特大和超大城市为中心的城市群在国民经济和社会发展中发挥着举足轻重的作用。

我们长期奉行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，大城市包括特大超大城市的发展一直受到人口、土地等资源的限制，上海作为世界上人口最多国家的最大城市，其人口规模还远小于人口不足我国1/10的日本的东京。长三角、珠三角和京津冀三大城市群的GDP占全国GDP的比重，也远低于美国和日本三大城市群所占的比重。

文/本报记者  李泽伟  统筹/徐锋