作者：全国人大代表、清华大学教授 蔡继明
“十四五”时期，我国进入新发展阶段，新型城镇化建设也迈上新征程。通过统筹推进户籍制度改革和基本公共服务全覆盖，提升农业转移人口市民化质量，加快促进农业转移人口全面融入城市，对我国推进以人为核心的新型城镇化、扎实推动共同富裕至关重要。一直致力于推进农业转移人口市民化的全国人大代表、清华大学教授蔡继明，在十三届全国人大五次会议上提出了一项解决农业转移人口城市住房问题的建议。为此，人民论坛对蔡继明教授进行了专访。
人民论坛：蔡教授好，请问您为什么特别关注农民工的住房问题？
蔡继明教授：根据《第七次全国人口普查公报》数据，截至2020年，我国城镇常住人口的城镇化率达到63.89%，但城镇户籍人口城镇化率仅为45.4%，二者相差18.49个百分点，这意味着其中2.61亿被统计为城镇常住人口的农业转移人口还不能享受城镇户籍常住人口的同等待遇。
由于城乡二元制度的存在，农业转移人口受到务工所在城市就业、医疗、养老、教育、社会保障等制度的制约，无法在长期务工城市安居。此外，当前我国城市住房保障制度还将大部分农业转移人口排除在外，农业转移人口的城市住房问题成为社会关注的焦点，农业转移人口城市住房普遍存在人均面积小、配套设施不齐全、居住环境较差、容易形成家庭成员居住隔离甚至住房贫困等问题，严重影响了农业转移人口的居住品质，降低了农业转移人口的市民化意愿。
农业转移人口工作与收入稳定性差，缺乏在城市购置商品房的贷款资格及租赁商品房的持续支付能力。大部分城市均以购买特定价值和面积的住房作为落户的前提条件，而公共租赁房、廉租房、两限房等保障性住房的申请或购买又主要面向城市户籍人口，这实质上是用经济杠杆抬高了农业转移人口进入城市的门槛，同时又叠加了城市住房保障制度的限制。此外，由于住房租赁价格和购置价格高度正相关，在近年来大中城市房价迅猛上涨的背景下，租赁住房对农业转移人口来说也是较为沉重的负担。上述原因导致农业转移人口难以在城市安居乐业，阻碍了其市民化身份的转变。
正因为如此，解决农业转移人口城市住房问题，一是有助于促进农业转移人口市民化，加快我国城镇化进程，二是可以推动农村剩余劳动力持续向城市转移，三是有助于已经进城的农民工延长有效的劳动供给时间，破解“用工荒”难题，推动城市经济可持续发展。
人民论坛：为解决农业转移人口的城市住房问题，您都提出了哪些具体的建议？
蔡继明教授：首先，应该明确各级政府在解决农业转移人口城市住房问题中的角色和定位，清晰界定各级政府的财权、事权和责任分配，强化各级政府在解决农业转移人口住房问题中的主体责任，促使各级政府优化财政支出结构，加大农业转移人口住房保障支出，增加农业转移人口城市住房供给，确保各级政府住房保障职责和政策落实到位。
其次，从农业转移人口城市住房供给侧发力，按照不同的农业转移人口特点，分类、分步解决其城市住房问题，实现“住有所居，住有宜居”。
一是以租为主，推进农业转移人口实现“住有所居”。政府需要引导市场提供经济型租赁住房，培育和规范适合农业转移人口的住房租赁市场，向农业转移人口提供租金补贴，加强对经济型房屋租赁市场的监督管理。
二是按照“公租为主，廉租为辅”的住房保障策略，逐步实现农业转移人口住房保障全覆盖。各级政府要加大对公共租赁住房的投资和建设力度，增加面向农业转移人口的公共住房供给，并以农业转移人口可承受的租金水平向其出租。逐步扩大原有廉租房制度覆盖面，将农业转移人口纳入廉租房保障范围。对部分经济实力较强、工作居住满一定年限的农业转移人口，向其开放经济适用房、共有产权房、两限房的购买渠道，赋予农业转移人口与城市户籍人口相同的购买资格.
三是调动社会各方力量积极性，有效治理农业转移人口城市住房问题。积极引入市场机制的调节作用，引导和鼓励社会各方力量共同参与，解决农业转移人口城市住房问题。引导多主体投资、多渠道供给，充分利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋，适当利用新供应国有建设用地，建设农业转移人口保障性住房。
再次，应多措并举，从需求端提高农业转移人口的收入及购置、租赁住房能力，为其最终融入城市、实现市民化奠定经济基础。
逐步将农业转移人口纳入住房公积金制度覆盖范围。应针对工作居住满足一定时间、收入和就业相对稳定的农业转移人口建立住房公积金制度。强制要求用工企事业单位为农业转移人口开立住房公积金账户，并由个人和用工单位共同缴纳住房公积金。可以从低缴存水平开始探索，根据农业转移人口的收入水平慢慢提升，最终实现和城市户籍人口同等的保障水平。简化公积金提取条件、提取手续，完善住房公积金贷款政策，为农业转移人口实现在城市安居乐业提供便利。
创新农业转移人口住房保障形式。针对住房租赁需求，可以探索由政府发放租房补贴的形式，提高农业转移人口的支付能力。对一些保障性住房供给仍有缺口的地方，采用“住房券”和“公平租金”的形式，规定农业转移人口家庭承担相当于其家庭收入一定比例的租金，超出部分由政府发放“住房券”的形式进行补助。对于进入“住房券”补贴范围的社会出租房规定最高租赁限价（即“公平租金”），通过“调节供方、补贴需方”的双向干预政策，保障农业转移人口的住房权益。
加强对农业转移人口的职业技能培训，提升农业转移人口的职业技能，为农业转移人口创造更为稳定的就业。加大劳动市场监督执法力度，督促用工企事业单位和农业转移人口签订符合法律法规的劳动合同，加大力度解决农业转移人口工资拖欠问题，切实保障农业转移人口的劳动权益。引导用工单位为农业转移人口缴纳“五险一金”，统筹考虑农业转移人口的社会保障问题，消除农业转移人口的后顾之忧。
又次，要加强立法和监督管理。充分借鉴国外住房保障领域的立法实践，加快制定我国住房领域基本法律，适时出台我国住房保障领域的法律法规，加强对住房保障领域的监督管理和执法工作，保障农业转移人口的居住权益，提高住房保障政策的执行力和有效性。
人民论坛：蔡教授，您的这些建议非常全面也很有力度，要具体落实是否还需要一些配套政策？
蔡继明教授：是的，要有效地解决农业转移人口的城市住房问题，需要有如下配套政策。
一是完善农业转移人口城市住房用地政策。加大对农业转移人口保障性住房建设的供地力度，中央可以将各地方新增国有建设用地指标与农业转移人口保障性住房建设数量、配建资金、住房保障覆盖率等挂钩，引导激励地方政府增加农业转移人口保障性住房供给。充分利用城中村或城乡结合部的集体建设用地、闲置工业用地、收储土地等，调整土地利用用途，用于为农业转移人口兴建保障性住房、集体宿舍或蓝领公寓等。对城市中闲置和低效利用的商业办公、科研教育等非居住存量房屋，应允许改建为农业转移人口保障性租赁住房。用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。对于用工量大的新建产业园区项目，可强制规定配建一定比例的农业转移人口保障性租赁住房。
二是加快农村土地制度改革和闲置宅基地流转。根据党的十九大报告中提出的“多主体供给，多渠道保障，租售并举”的改革方向，在“三块地”改革试点工作的基础上，从农村闲置宅基地挖掘潜能，以解决农业转移人口城市住房带来的新增城市建设用地指标需求。通过不同区位的农村闲置宅基地的流转、复耕复垦、城乡建设用地“增减挂钩”以及节余指标跨区域调剂的方式，增加城市建设用地供应，降低大中城市房价，使更多的城市中低收入群体买得起房，从而将保障性住房资源更多地向农业转移人口倾斜。
三是加强农业转移人口住房保障财税政策配套。可以探索在法律法规许可的范围内，通过土地出让收益返还、容积率奖励的政策鼓励房地产开发企业兴建农业转移人口保障性住房，在建设农业转移人口保障性住房、集体宿舍或蓝领公寓中投入的资金，允许分期抵扣企业所得税或其他税种。利用非居住存量土地和房屋建设农业转移人口保障性租赁住房的，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策，对农业转移人口保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费等。
来源：人民论坛网
人民论坛 王爽 采访整理
